El subsidio a los combustibles es viable

“Reducción y no más subida del precio de los combustibles. Congelar el diésel a USD 1,50 y la gasolina extra y ecopaís a USD 2,10, derogar los decretos 1158, 1183, 1054, y entrar en el proceso de focalización a los sectores que necesitan subsidio: agricultores, campesinos, transportistas, pescadores…”

La respuesta rápida a esta demanda sería un rotundo SÍ, si es viable. A continuación, explicó por qué.

El presidente de la Asociación Nacional de Trabajadores de las Empresas de la Energía y el Petróleo -ANTEP-, David Almeida, Mgs., desde septiembre de 2021 ha venido explicando que en el Ecuador no existen subsidios a los combustibles. Este hecho ha sido demostrado de forma técnica, basado en evidencia y datos estadísticos de Petroecuador,  desde el 2019 a la presente fecha. A continuación, realizo un análisis al respecto.

En este sentido, debemos preguntarnos ¿qué es un subsidio? La OECD -Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo- en su análisis de subsidios a la energía -combustibles, electricidad, gas de uso doméstico, entre otros- define el subsidio como un “pago presupuestario directo de un gobierno a un productor o consumidor”. Sin embargo, en los países de la OECD y del G20, los subsidios se presentan en formas más complejas. Los subsidios a la energía en estos países van desde transferencias presupuestarias directas, pasando por diversas concesiones fiscales -conocidas como gastos fiscales-, hasta mecanismos de control de precios -incluidas medidas fronterizas como aranceles y cuotas-. 

Además, la evolución de la definición del subsidio energético pretende incluir las externalidades ambientales -como la contaminación o daño del hábitat- y los ingresos gubernamentales insuficientemente recaudados, o no percibidos. Si bien los subsidios energéticos a menudo se perciben como pagos directos en efectivo a las empresas o a individuos que usan energía, a menudo se utilizan para controlar o compartir los riesgos y beneficios sociales de las actividades económicas energéticas de una nación. Una definición operativa de los subsidios energéticos también debe reflejar una característica fundamental: los subsidios energéticos son bienes o servicios proporcionados por el gobierno. Al tener un abanico de definiciones de un subsidio energético, florece la carencia de adoptar una definición formal de subsidio energético. La OCDE clarifica que la forma de cálculo del subsidio no ha sido debidamente reportado ni transparentado por los países que sostienen tener un subsidio energético.

El Ecuador no es la excepción. Al momento no se ha establecido la metodología de cálculo del subsidio a combustibles que justifique la liberalización de los precios de combustibles en el país.

¿Cómo se calculan los subsidios?

Tampoco existe una metodología consensuada y estandarizada entre las naciones. Mientras la Agencia Internacional de Energía -IEA-  propone el enfoque de la brecha de precios, el FMI  habla de subsidios explícitos e implícitos. En la práctica, las naciones han elegido la forma de estimar el subsidio energético. Esta carencia de metodología y de transparencia en estimar el subsidio, hace que las reformas de subsidios se dificulten en estimar los impactos sociales y ambientales. A esto debemos agregar que los impactos no serán los mismos en economías industrializadas que en economías periféricas, por varias razones: nivel de ingresos, salario mínimo, nivel consumo per cápita, matriz energética (huella ecológica per cápita), intercambio desigual, entre otras. En detalle, la IEA propone que, en una economía dada, el cálculo básico de los subsidios energéticos es: el subsidio equivale al precio de referencia, menos el precio de usuario final, multiplicado por las unidades energéticas consumidas (Ecuación 1).

El enfoque de la brecha de precios compara los precios medios de usuario final pagados por  consumidores con precios de referencia que corresponden al coste total del suministro -de combustible, electricidad, etc.-. La diferencia de precios es el monto por el cual un precio de uso final es inferior al precio de referencia y su existencia indica la presencia de un subsidio. Como se puede observar, el cálculo es sensible al precio de referencia, el cual la IEA lo calcula basándose en precios internacionales, lo cual genera imprecisiones de país en país al momento de definir el precio internacional de referencia. La sugerencia de la IEA es usar el precio internacional de hub más cercano -una imprecisión más que introduce incertidumbre en la estimación del subsidio-.

Curiosamente, la IEA establece que para las economías que exportan un determinado producto de energía fósil, pero cobran menos por él en los mercados internos, los subsidios internos son implícitos. En esto último, el FMI y la IEA coinciden, y para lo cual no existe evidencia científica ni consenso académico al respecto. Sin embargo, la IEA plantea una forma más real de cálculo: los países exportadores no tienen un impacto presupuestario directo por subsidio, siempre que el precio interno cubra el costo de producción. Esta es la metodología de cálculo que la Asociación Nacional de Trabajadores de las Empresas de Energía y Petróleo ha adoptado para definir si existe déficit, superávit, y/o subsidio en los precios de los combustibles del Ecuador. Esto lo detallo a continuación. 

El cálculo propuesto por ANTEP -basado en IEA-  para estimar el subsidio en Ecuador

En un primer punto, es necesario desglosar el cálculo en antecedentes, fórmula de cálculo, costos y balance, y conclusiones. 

Antecedentes al cálculo

1. Ecuador es país productor de petróleo (materia prima para combustibles).

2. Ecuador refina 45% de la demanda interna de combustibles en las refinerías de Esmeraldas, Shushufindi y La Libertad.

3. El 55% de la demanda interna de combustibles se satisface de la mezcla de derivados producidos localmente con naftas importadas.

4. El proceso de refinación del crudo en refinerías nacionales produce gasolinas (naftas), diésel, fuel oil, asfalto, solventes, GLP, Jet A-1,  AVGAS, lubricantes, nafta base, gas natural, gas natural licuado, residuo crudo, azufre, gasóleo, entre otros.

5. Históricamente, los gobiernos de turno han usado la Ecuación 1 para estimar el subsidio de combustibles.

6. ANTEP usa los costos e ingresos reportados en las estadísticas de Petroecuador que son resultado del proceso completo de refinamiento, transporte y comercialización de los derivados del petróleo de los últimos tres años.

En el gobierno de Lenín Moreno, no se transparentó la cantidad de 1400 millones anuales de subsidio que se justificaba recuperar por medio del Decreto Ejecutivo 883, como parte de los acuerdos y compromisos alcanzados con el FMI. En retrospectiva, el Ecuador entraba en un proceso de liberación de los precios de combustibles para dejar el camino allanado al gobierno de Guillermo Lasso. Esto se consolidó con el decreto 1054, que establece el sistema de bandas que incrementa el precio de los combustibles mes a mes para diésel, extra y ecopaís - excluyendo la súper-. Lasso en octubre de 2021, congela los precios de combustibles, después de un incremento de 46% para las gasolinas extra y ecopaís -de USD 1.75 a 2.55 por galón- y del 90% para la diésel -de USD 1 a 1.90 por galón-, como se puede ver en la siguiente figura desarrollada por ANTEP. 

Recordemos que la gasolina súper entra en proceso de liberación el 28 de diciembre del 2018, por medio del Decreto Ejecutivo 619. La gasolina súper pasó de USD 2.35 por galón en agosto 2018, a USD 2.46 en septiembre y a USD 2.90 en enero 2019. En octubre 2019, la super llega a USD 3.25 por galón y registraba un 50% en la caída de demanda durante todo el tiempo que se mantenía el precio liberado. En marzo 2022, la super llega a USD 3.98 por galón y este incremento produjo una nueva reducción brusca en la demanda en un 20% respecto al mes anterior, y del 16% en abril (cuando alcanza USD 4.66/galón), según la Cámara Nacional de Distribuidores de Derivados del Petróleo del Ecuador, Camddepe. Lo sorprendente es que la gasolina súper sigue su cauce de precio liberado y en aumento sucesivo y a junio de 2022, se encuentra en USD 4.86 por galón. En la actualidad -finales de junio de 2022- la súper representa el 4% del suministro de combustibles, la ecopaís el 27%, la extra el 25% y el diésel el 44%.

Fórmula de cálculo

Utilizando la forma más aproximada de cálculo planteada por la IEA para países productores (a), ANTEP propone considerar el costo de producción de refinar petróleo localmente (b), más los costos de importación de naftas para mezclas (c). Este valor, comparado con los ingresos por ventas -internas y externas-, debería corroborar la existencia de un subsidio -transferencia del Estado al consumidor: déficit o un superávit (S)-. 

 S = c – (a + b)                             (Ecuación 2)

Costos y balance

En la siguiente tabla, ANTEP resume los costos de producción, transporte, refinación y comercialización. En resúmen: la producción se refiere a la extracción del petróleo en los campos; el transporte, a transportar el crudo desde los campos a las refinerías -usando OCP y SOTE-;  la refinación, al proceso para obtener derivados en las 3 refinerías públicas del Estado; y la comercialización  a los costos para poner los combustibles en las estaciones de servicio.

En la siguiente tabla, se resumen los costos de importación y los ingresos por venta interna -a precios regulados- y los ingresos por exportación de derivados. Sí, el Ecuador también exporta los derivados que no usa localment,e como es el caso del jet fuel y el gasóleo.

En definitiva, ni el gobierno de Moreno, ni el de Guillermo Lasso han logrado transparentar el cálculo del subsidio de combustibles en el país. El gobierno de  Moreno inició un proceso de liberación de los precios de combustibles, iniciando con la gasolina súper y luego incluyendo a todos los combustibles, sin considerar los puntos (a-f) de los antecedentes que utiliza ANTEP para la estimación del subsidio. Los gobiernos tanto de Moreno como de Lasso, utilizan la forma de cálculo del subsidio que sugiere el FMI, mientras que ANTEP utiliza la forma más realista, presentada por la IEA. Los cálculos de ANTEP revelan que no existe un subsidio de combustibles y que incluso se genera un superávit de la venta interna y externa de los derivados producidos en las 3 refinerías que posee el Estado ecuatoriano. Por lo tanto, si es viable el punto 1 de las peticiones de la CONAIE.

El Ecuador, al ser un país petrolero y disponer de 3 refinerías, se encuentra en las condiciones de establecer los precios de los combustibles, siempre que estos cubran los costos de producción. La liberación de los precios de combustibles -comparados actualmente con precios internacionales-, ha ocasionado impactos sociales y económicos catastróficos en las clases de menores ingresos y que carecen de trabajo adecuado, que representa el 67.5% de la población.